Gerade haben Bund und Länder sich darauf geeinigt, Kommunen von den Kosten (zukünftiger) Entscheidungen zu entlasten – zu 80 Prozent jedenfalls. Ab kommendem Jahr soll diese Entlastung Städten, Gemeinden und Kreisen immerhin 3 Milliarden Euro bringen. Die grundsätzlich desolate Haushaltssituation löst das aber nicht.
In den meisten Kommunen sind die Gewerbesteuern die wichtigste Hoffnung auf eine Verbesserung der Lage. Keine schöne Aussicht bei aktueller Stimmung und Konjunktur. Und mit einem einfachen Effekt: Wo immer möglich, müssen neue Flächen her, um das Aufkommen (hoffentlich) zu erhöhen. Und dort, wo es Vergabekriterien für Flächen gibt, werden Arbeitsplätze gegenüber der Steuerprognose zunehmend niedriger gewichtet.
Gleichzeitig wollen der Bund (und einige Bundesländer) den zusätzlichen Flächenverbrauch aber einschränken und ab 2050 sogar stoppen. Lässt dieser Konflikt sich lösen?
Kann man das Flächensparziel ignorieren?
Der Bund verfolgt schon lange das Ziel, den Flächenverbrauch deutlich zu reduzieren. Bis 2030 soll die Neuinanspruchnahme von Siedlungs- und Verkehrsflächen auf weniger als 30 Hektar pro Tag sinken, bis 2050 wird eine Netto-Null angestrebt, beschrieben als „Flächenkreislaufwirtschaft“.
Für kommunale Wirtschaftsförderungen klingt das vor allem nach Umwelt- oder Raumordnungspolitik. Und es berührt den Kern des eigenen Geschäfts: Wo können Unternehmen noch wachsen, investieren und Arbeitsplätze schaffen? Der tatsächliche Flächenzuwachs lag im Vierjahresmittel 2020 bis 2023 bei rund 51 Hektar pro Tag, in jedem Fall sehr klar über dem Zielpfad.
Unterschiedliche Länder, gleicher Druck vor Ort
Auf Landesebene ist das Bild uneinheitlich. Denn auch einige Bundesländer arbeiten mit quantitativen oder stärker verbindlichen Zielsetzungen, darunter Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und teilweise Niedersachsen. Andere bleiben (noch) bei eher qualitativen Leitlinien wie eben „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“.
Ansiedlungsdruck entsteht lokal, während Regeln auf Landes- oder Regionalebene tendenziell verschärft werden. Immerhin: Dort, wo gerade Wahlkampf ist, winkt eine Gegenbewegung.
Warum der Konflikt so hartnäckig ist
Der Konflikt zwischen Gewerbeflächenentwicklung und Flächensparen ist kein simpler Gegensatz zwischen Ökonomie und Ökologie. Er entsteht aus realen Zwängen. Einerseits: Neue Gewerbegebiete versprechen Gewerbesteuer, Unternehmensansiedlungen, Arbeitsplätze, höhere Finanzkraft und Entwicklungsmöglichkeiten.
Andererseits: Der Verlust landwirtschaftlicher Flächen, Versiegelung, weniger Biodiversität, schlechtere Klimaanpassung und steigende Infrastrukturfolgekosten machen einen Standort ja nicht stärker. Straßen, Kanäle, ÖPNV-Anbindung und Unterhaltung müssen auch dauerhaft finanziert werden.
Künftig zählt jedenfalls noch stärker, welche Wertschöpfung pro Hektar entsteht, wie robust die Steuererwartung ist und welche Folgekosten entstehen. Zudem ist es wichtig, auch bei verkauften Grundstücken die kommunale Kontrolle so eng zu führen wie nur möglich.
Innenentwicklung und Kooperation
Der Bund-Länder-Dialog setzt nicht auf ein einzelnes Instrument, sondern auf einen Mix. Die erste Strategie lautet: Innenentwicklung statt Außenentwicklung. Vorrang sollen Brachflächen, Leerstände, Nachverdichtung, Aufstockungen und die Umnutzung bestehender Gewerbestandorte erhalten.
In der Praxis braucht das Daten, Eigentümeransprache, planungsrechtliche Klärung, Altlastenprüfung und Geduld. Für Unternehmen ist der Neubau auf der grünen Wiese oft einfacher zu kalkulieren als ein Bestandsprojekt. Genau hier kann Wirtschaftsförderung einen Unterschied machen: Sie kann Flächeninformationen bündeln, Eigentümer aktivieren und Bestand als strategisches Angebot positionieren. Das bedeutet aber eine laufende Mund-zu-Mund-Beatmung der Eigentümer:innen mit hohem Personalaufwand, den die Politik ja auch erst einmal finanzieren müsste.
Ein zweiter, nach unserer Erfahrung zunehmend wichtiger Lösungsansatz sind interkommunale Gewerbegebiete. Nicht jede Gemeinde muss ein eigenes Gebiet entwickeln, wenn Nachfrage, Erschließung und Einnahmen regional organisiert werden können. Gemeinsame Gebiete und eine geregelte Verteilung der Gewerbesteuereinnahmen können Flächenverbrauch senken und trotzdem Entwicklung ermöglichen.
Fehlanreize und Kontingente
Solange Gewerbesteuerhoffnungen eine der wenigen Perspektiven auf Haushaltsverbesserung sind, bleibt der Druck permanent hoch. Flächensparen ist dann ein Luxus, den sich Kommunen nicht leisten können.
Förderprogramme für Innenentwicklung, Flächenrecycling und Brachflächenaktivierung sind wichtige Bausteine. Eigentlich können wir aber sagen: Wer flächensparendes Handeln will, muss ganz einfach für eine bessere Grundausstattung der Kommunen sorgen.
Hier und da werden stattdessen Flächenkontingente oder ein Handel mit Flächenzertifikaten diskutiert. Jede Kommune erhielte nur ein begrenztes Kontingent neuer Bauflächen. Wer mehr entwickeln möchte, müsste Kontingente erwerben. Politisch hängt das in der Luft, aber relevant ist die Debatte trotzdem, weil sie belastbare Flächendaten und transparente Vergabekriterien wichtiger macht.
Was Wirtschaftsförderungen jetzt tun können
Wirtschaftsförderungen bemühen sich (fast) immer um einen strategischen Umgang mit Gewerbeflächen. Besonders wichtig werden in den nächsten zehn Jahren vier Aufgaben:
- Flächenreserven, Leerstände und Nachverdichtungspotenziale erfassen.
- Vergabekriterien auf Wertschöpfung, Flächeneffizienz, Steuerwirkung und Folgekosten ausrichten.
- Interkommunale Kooperationen prüfen und ermöglichen.
- Innenentwicklung aktiv vermarkten und Unternehmen bei Bestandslösungen begleiten.
Flächensparen wird damit nicht zum Gegenprogramm zur Wirtschaftsförderung, sondern Teil einer moderneren Standortstrategie. Wer den besten Standort nicht automatisch mit dem nächsten freien Acker verwechselt, schafft resilientere Gewerbestrukturen. Der Personalbedarf steigt aber.
Schlussfolgerung: Weniger Fläche heißt nicht weniger Wirtschaft
Der Konflikt zwischen kommunalen Haushalten und Flächensparzielen lässt sich nicht allein vor Ort lösen. Solange Kommunen finanziell unter Druck stehen und neue Gewerbeflächen als Einnahmehoffnung gelten, bleibt der Zielkonflikt bestehen. Aber Wirtschaftsförderungen können ihn (mit)gestalten.
Nicht die größte Flächenkulisse ist künftig ein Standortvorteil, sondern die Fähigkeit, begrenzte Flächen klug zu nutzen. Innenentwicklung, regionale Kooperation und klare Vergabekriterien werden damit zu Instrumenten aktiver Wirtschaftspolitik. Gewerbesteuer bleibt wichtig. Die Frage wird immer lauter werden, welche wirtschaftliche und steuerliche Wirkung jeder zusätzliche Hektar wirklich erzeugt.
Prof. Dr. Stefan Lennardt
Wie gehen Sie in Ihrer Kommune mit dem Spannungsfeld zwischen Gewerbeflächenentwicklung, Flächensparen und Haushaltsdruck um? Ich freue mich auf einen Austausch mit Ihnen: stefan.lennardt@moduldrei.de
